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换市长不换合同 PPP才有“钱途”
来源:北京青年报  作者:鲁宁 2015年05月25日 08:48
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[导读]   公共服务领域广泛推行采用政府和社会资本合作模式(PPP)的大幕终于正式开启。
  国务院办公厅22日转发财政部、发展改革委、中国人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,决定围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式,这种模式就是PPP模式。它是Public Private Partnership的字母缩写,是政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。随着上述《指导意见》的颁行,国内持乐观立场的媒体,把今年标定为中国的“PPP元年”。
  PPP模式最早发端于欧美发达经济体。通过美英法澳加等多个国家的具体实践,虽经历了前后近30年的实践,发达经济体国家操作顺畅、拿得出手的可作为成功案例推介的PPP项目却并不多见。所以,虽说起了个大早,但欧美PPP模式的发育迄今难以形成规模化效应。
  无论是发达还是欠发达国家,为社会提供公共服务建设项目,历来须由政府财政建设和运营。由于公共服务与市场赢利之间具有天然的排斥性,由政府承建并运营公共服务设施乃市场经济的通行规则。此前数十年,欧美实体经济日益空心化,金融经济严重泡沫化,与选票直接关联的“民众高福利”又永无止境,弄得欧美各国财政年年寅吃卯粮债台高筑,而集中始建于二战结束后的公共服务设施,经历数十年的使用大多陈旧老化急需更新,如此情势下,逆市场规则而行的PPP模式才不得已跳了出来。由于私营资本无利不起早,让其为政府承担公共服务责任,政府必须事先承诺确保其享有稳定的赢利回报。然而,严酷的现实是,欧美国家的财政状况长期未见好转,这就导致先前的回报承诺难以兑现,令欧美这类本质上属于“拆东墙补西墙”的PPP模式很难长期持续维系。
  中国尝试推广PPP模式,其出发点与欧美有所不同。这两年,中国经济虽说面临持续的下行压力,但实体经济整体健康,金融经济大体稳定,政府财政基本面尚好。中国推广PPP模式主要出于两大考虑,一是释放民间投资活力,“超前”补齐公共服务诸多短板,让百姓更多享有经济社会发展红利;二是借此扩大投资缓释当下的经济下行压力。
  去年至今,各地首批推出的PPP项目虽数以千计,投资概算超过数万亿元,但据财政部预估,草签了意向性合同(不具有法律约束力)的PPP项目不足总量两成,真正成为正经合同并已开建的寥寥无几。温州轨交一期工程勉强吸纳到15亿元私营资本,其开出的固定回报是年息6%,由财政按年支付,若项目日后能赢利可另行参与分红,这还是当地政府“反复做工作”的结果。温州当局虽已使出了吃奶的劲儿,但对私营资本仍缺乏吸引力。这也大体回答了为何推进PPP模式地方很热切、报道很热闹、私营资本却疑虑重叫好不叫座的原因了。
  依据刚颁行的《指导意见》,虽已确立起试行PPP模式的政策框架,但针对具体项目实施必然出现的各种矛盾与冲突,能否有后续针对性政策切实保障私营资本的权利,尤其是确保“换市长不换合同”,乃私营资本对PPP项目观望疑虑的深层原因。
  眼下,可供私营资本通过参建甚至运营PPP项目获取投资回报的方式,除了固定利息回报外,还包括特许经营权、收费权授予、财政溢价回收私营股权、运营减免税、项目周边土地捆绑开发、财政信贷贴息等政策鼓励手段,对此,地方政府从来就不缺乏创造性。问题在于市长有任期,PPP项目投资回收期通常需要数十年,后任乃至后后任市长,对前任市长开出的条件,作出的回报承诺是否还买账?这方面,私营资本心存疑虑也是可以理解的。所以,政府自身的诚信建设,既是PPP模式推广的关键动力,亦是最大阻力。未来数年,若政府诚信建设能有大的突破,那么,PPP项目的建设在中国一定会大有“钱途”的。
  
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