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部委法律主体资格宜明确界定
来源:南方都市报  作者:顾则徐 2015年05月25日 08:41
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[导读] 据媒体报道,律师韩甫政致函财政部和国家税务总局,要求撤销“60号文”,认为财政部和国家税务总局在《立法法》修改实施后,还以原通知的形式来调整《立法法》所明确规定的“税率”,此种行政行为不符合《立法法》等法律规定。所谓“60号文”,即5月7日由财政部、国家税务总局发布的《关于调整卷烟消费税的通知》,规定卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%,并按0 .005元/支加征从量税。
  韩甫政律师这一行为所依据和追求的原则是“税收法定”原则,也即税种、税率等问题必须由立法机构通过立法程序确定。目前的《立法法》是本年3月15日经过修订的新版本,“税收法定”原则由这个新版本的第8条第6款明确规定,因此,韩甫政律师的诉求是具有扎实法律基础的。
  但是,既然有本年3月15日《立法法》修订进行明确,财政部和国家税务总局为什么还会发生《通知》这样的行为呢?中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文向媒体指出,发布《通知》的程序存在瑕疵,理解这是“按以往的惯例,调整消费税税率只需由财政部和国税总局起草意见后上报国务院,由国务院审批通过后,再以部委名义发布”。然而,即使没有本年3月15日《立法法》修订,财政部和国家税务总局就有权发布《通知》了吗?不妨反过来为财政部和国家税务总局设想:他们的“惯例”行为难道就真没有法律依据吗?
  诚然,《立法法》第8条第6款明确了“税收法定”原则,但是第9条又规定全国人民代表大会及其常务委员会对国务院的授权原则,即在税种、税率方面只要立法机关没有经过明确立法的,国务院可以有权制定行政法规。授权原则不仅为这一新修订《立法法》所明确,而且也是以往立法的重要原则之一。所谓《通知》之类“惯例”,无不是由这授权原则所派生。
  那么问题就来了,包括两个层次:一、立法机关授权对象是国务院,国务院是否有再授权的权力?二、部委是否可以涵括在国务院的范围当中?如果国务院拥有再授权的权力,那么,部委发布《通知》的行为只要经过国务院批准,就完全是合法的。但是,没有法律规定国务院有再授权权力,因此,部委是否可以涵括在国务院的范围当中,就是一个关键性的问题。
  部委是否涵括在国务院范围,转换一种表述,就是:部委是一级法人,还是二级法人?如果部委是一级法人,就意味着它们不是国务院部门,而只是国务院下属具有独立身份的机构,国务院不能将立法权给予转授。如果部委是二级法人,就意味着它们只是国务院的部门,不具有独立的主体资格,国务院所获得的立法权也可以由部委享有。
  具体到发布调整税率的《通知》行为上,如果财政部和国家税务总局是一级法人,由于全国人民代表大会及其常务委员会没有给予授权,《通知》就是非法的;如果财政部和国家税务总局是国务院二级法人,由于全国人民代表大会及其常务委员会给予国务院相应授权,财政部和国家税务总局就可以对税率进行调整,但作为立法行为必须以国务院的名义发布《通知》,国务院在内部可以是批准者,但对整个社会则应该是决定者,名义决定者不能是财政部和国家税务总局,换一种做法,也即财政部和国家税务总局并非不可以直接发布《通知》,但必须明确是经国务院决定,而不是经国务院批准,当然,这可以认为仅仅是“文字瑕疵”。
  因此,关键的环节是要确定部委到底是一级法人,还是二级法人。在立法授权的背景下,种种的是非,无不根源于此。(作者系法律工作者)
 
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